一、“兩方案”管理及研究現狀
1.1 “兩方案”管理沿革
1998年頒布實施的《礦產資源開采登記管理辦法》(國務院令第241號)明確“礦產資源開發(fā)利用方案”是申請采礦權的要件，1999年原國土資源部印發(fā)的《關于加強礦產資源開發(fā)利用方案審查的通知》(國土資發(fā)〔1999〕98號)細化了方案編制和審查具體要求。2007年原國土資源部印發(fā)《關于組織土地復墾方案編報和審查有關問題的通知》(國土資發(fā)〔2007〕81號)，規(guī)定申請采礦權應編制“土地復墾方案”，2011年國務院頒布實施的《土地復墾條例》(國務院令第592號)及2012年原國土資源部頒布的《土地復墾條例實施辦法》(國土資源部令第56號)作了進一步規(guī)范。2009年原國土資源部頒布《礦山地質環(huán)境保護規(guī)定》(國土資源部令第44號)，明確申請采礦權要編制“礦山地質環(huán)境保護與治理恢復方案”，同年印發(fā)《關于做好礦山地質環(huán)境保護與治理恢復方案編制審查有關工作的通知》(國土資廳發(fā)〔2009〕61號)，進一步細化方案編制、審查的具體要求。2016年原國土資源部印發(fā)《關于做好礦山地質環(huán)境保護與土地復墾方案編報有關工作的通知》(國土資規(guī)〔2016〕21號)，將“礦山地質環(huán)境保護與治理恢復方案”與“土地復墾方案”合并，統(tǒng)一為“礦山地質環(huán)境保護與土地復墾方案”。同時，各地持續(xù)推進礦業(yè)權審批要件優(yōu)化，提高管理效率，部分地區(qū)進一步加大申辦采礦權相關方案的合并簡化力度，如浙江省結合本省資源特點及管理實際，將礦產資源開發(fā)利用方案與安全生產設計合并，山西、福建、江西、湖北、重慶、貴州、甘肅等省(市)將礦產資源開發(fā)利用方案、土地復墾方案、礦山地質環(huán)境保護與治理恢復方案合并編制審查。
1.2 “兩方案”優(yōu)化研究現狀
業(yè)內學者對“兩方案”優(yōu)化研究主要集中在提高方案編制質量和規(guī)范方案管理等方面。胡軍尚提出了突出礦產資源開發(fā)利用“三率”(即開采回采率、選礦回收率、綜合利用率)指標論證等建議；譚秀民等提出了加強方案編制前期工作和研究，提高資源綜合利用效益，加強安全生產和環(huán)境保護，以及加強技術經濟評價可行性研究等建議；羅烈等提出方案編制單位、監(jiān)管部門與采礦權人三方共同編制方案等建議；曾凌云等提出以規(guī)范和加強開發(fā)利用方案審查為抓手促進資源節(jié)約與綜合利用；周志杰等建議對改擴建項目增加原有情況等相關內容；蔡海生提出土地復墾方案中復墾項目的明確性、方案的整體性、復墾的可行性、措施的針對性及經費的合理性是方案編制中的幾個關鍵問題；黃榮強等從更好銜接、簡政放權的角度初步提出了“兩方案”合并編制的初步建議；樊興朝等從礦山地質環(huán)境與土地資源調查、評估、可行性、工程四個方面對礦山地質環(huán)境保護與土地復墾方案編制中需注意的要點進行了分析；姬劉亭分析了煤炭礦產資源開發(fā)利用方案編制需注意的要點；曹艷妮等提出在編制礦山地質環(huán)境保護與土地復墾方案時要將土地利用現狀、復墾方向、目標任務、工程設計方向、費用安排等要點有機結合起來，形成統(tǒng)一的整體。郭麗娜等提出明確礦產資源開發(fā)利用方案定位、修改完善編制審查大綱、簡化環(huán)境保護有關內容等建議。從研究現狀看，尚缺乏從落實習近平生態(tài)文明思想和更好履行自然資源部“兩統(tǒng)一”職責的角度對“兩方案”的管理優(yōu)化進行深入分析并提出具體優(yōu)化建議的相關研究。
二、“兩方案”管理優(yōu)化的必要性分析
2.1 習近平生態(tài)文明思想對空間生態(tài)修復提出了更高要求
“山水林田湖草是一個生命共同體”是習近平生態(tài)文明思想的重要內容，強調“要從系統(tǒng)工程和全局角度尋求新的治理之道，不能再是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，各管一攤、相互掣肘，而必須統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設”。目前，“礦山地質環(huán)境保護與土地復墾方案”對礦區(qū)環(huán)境的治理恢復分地質環(huán)境治理恢復和土地復墾兩塊內容，在報告編制中兩部分內容基本上是單獨編寫，沒有從系統(tǒng)的角度對礦區(qū)的生態(tài)修復進行統(tǒng)籌謀劃，也未考慮整個礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)功能的保護和修復，如生態(tài)環(huán)境要素的協(xié)調、生物多樣性的維持等。為更好落實習近平生態(tài)文明思想，需從“生命共同體”的系統(tǒng)角度對包括礦山地質環(huán)境治理和土地復墾在內的礦區(qū)生態(tài)修復進行統(tǒng)籌謀劃。
2.2 自然資源部“兩統(tǒng)一”職責對生態(tài)修復提出了新要求
2018年3月，中央機構改革組建了自然資源部，其職責可以概況為“兩個統(tǒng)一”，即統(tǒng)一行使全民所有土地、礦產、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產所有者職責，統(tǒng)一行使國土空間用途管制和生態(tài)修復職責。為更好履行自然資源主管部門國土空間生態(tài)修復職責，需改變目前“礦山地質環(huán)境保護與土地復墾方案”中分別對單個環(huán)境要素(如土地、地質環(huán)境)進行現狀調查、影響評估、治理可行性分析、安排治理工程等方式，而是對礦區(qū)范圍內的整個國土空間生態(tài)修復進行統(tǒng)籌謀劃、整體設計。
2.3 “兩方案”管理與國務院“放管服”改革要求還存在一定差距
對照國務院簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革要求，當前“兩方案”管理實踐中主要存在以下幾個問題：一是從管理職責看，礦產資源開發(fā)利用方案中包含尾礦設施、水土保持、環(huán)境影響評價(有的還包含安全生產專篇)等自然資源主管部門職責之外的內容，方案內容與管理職責不對應，自然資源主管部門也不具備審查這些內容的技術力量，若因方案編制內容不合規(guī)或執(zhí)行不到位等原因導致礦山開采過程中發(fā)生安全生產、水土流失、環(huán)境污染等事故，自然資源主管部門難辭其咎；二是從方案內容看，“兩方案”內容存在交叉重復，礦產資源開發(fā)利用方案中包含地質災害防治、土地復墾等環(huán)境保護內容，與礦山地質環(huán)境保護與土地復墾方案相關內容重復；三是從編制質量看，目前“兩方案”單獨編制、評審、審查，多數是不同編制單位不同人員編寫，而礦山地質環(huán)境保護與土地復墾方案的編制是以礦產資源開發(fā)利用方案為依據的，分開編制容易造成“兩方案”的銜接不夠充分，影響方案編制質量和可操作性；四是從管理方式看，“兩方案”均為自然資源主管部門審查，只是內部分工不同，單獨編制、評審、審查增加了管理成本和企業(yè)負擔，降低了管理效率，客觀上延長了采礦許可證的辦理周期。
三、“兩方案”管理優(yōu)化方向及具體建議
3.1 優(yōu)化總體方向
基于上述分析，建議從形式、內容、流程三個方面對“兩方案”管理進行優(yōu)化：一是從形式上，將“兩方案”合并編制，制定新的編制大綱；二是從內容上，刪去環(huán)境影響、水土保持、安全生產等內容，聚焦礦產資源合理開發(fā)利用和生態(tài)修復職責，突出礦床開采設計相關內容的科學性、合理性，加強土地復墾和礦山地質環(huán)境治理的融合，突出礦區(qū)生態(tài)的整體保護、系統(tǒng)修復，加強開發(fā)利用與生態(tài)修復之間內容的銜接，提高方案編制質量；三是從流程上，統(tǒng)一組織方案評審、修改、復審、結果公示，提高管理效率。
3.2 優(yōu)化具體政策建議
1) 實行“兩方案”合一，統(tǒng)一形式和編制要求。建議將“兩方案”合并為“礦產資源開發(fā)利用與生態(tài)修復方案”，作為采礦權申請人申辦采礦許可證的核心要件，適用于礦山基建、礦產資源開采及礦區(qū)生態(tài)修復，即礦山建設、生產、修復全流程，統(tǒng)一制定合并后的方案編制大綱及編制指南。對于礦產資源開發(fā)利用方案已經通過評審的采礦權延續(xù)項目，且原礦山地質環(huán)境保護與土地復墾方案已超過適用期的，建議應按照新的編制大綱對原礦山地質環(huán)境保護與土地復墾方案相關內容進行修編并重新評審。
2) 融合并完善基礎調查內容。建議將原“兩方案”的“基本情況”章節(jié)相關內容進行整合，并補充細化有關內容，以更全面地掌握礦區(qū)資源環(huán)境本底情況。如細化氣象、水文、地形地貌、植被、土壤等有關自然地理要素的調查，補充申請采礦權的基本情況相關內容，包括是否符合礦產資源規(guī)劃及具體情況，申請范圍與各類保護地、大型基礎設施、交通干線、河流湖泊、村莊、相鄰礦山等的位置關系，確保礦山合理布局。對于已有采礦權辦理變更登記的，還要闡述礦山勘查開采歷史現狀及生態(tài)修復現狀，以便新舊方案更好銜接。
3) 聚焦礦產資源合理開發(fā)利用。建議突出以下內容的科學性、合理性論證：開采利用主礦種及共伴生礦種及其設計利用儲量的確定及依據，開采方式、采礦方法、開拓運輸方案的確定及論證，生產規(guī)模及服務年限的確定及合理性論證，“三率”指標的確定及合理性論證。生產規(guī)模及“三率”要符合國家相關規(guī)定。對于涉及非油氣礦產與油氣礦產重疊的，開采方案要明確確保安全生產和雙方權益不受侵犯的具體措施。選礦環(huán)節(jié)建議進行內容簡化，僅闡述推薦的選礦方案結論。
4) 強化礦區(qū)生態(tài)環(huán)境整體保護、系統(tǒng)修復。建議在礦區(qū)生態(tài)環(huán)境基礎調查中補充礦山所在區(qū)域的生態(tài)功能和生態(tài)保護主要方向，及國土空間規(guī)劃和用途管制基本情況，把握好礦區(qū)生態(tài)修復的大方向。在原方案中的礦山地質環(huán)境調查和礦區(qū)土地利用狀況調查基礎上，補充反映生態(tài)系統(tǒng)現狀的生物物種調查，分析礦區(qū)生物多樣性狀況。關于生態(tài)環(huán)境影響評估部分，建議在原礦山地質環(huán)境影響評估和土地損毀評估基礎上，增加生態(tài)功能影響評估內容。關于礦山生態(tài)修復可行性部分，建議在原礦山地質環(huán)境治理可行性分析和土地復墾可行性分析基礎上，增加生態(tài)功能恢復可行性分析相關內容。
5) 完善方案附圖要求。建議補充反映自然地理現狀的礦區(qū)水文、地形地貌、植被相關圖件，補充反映地質環(huán)境背景的地層巖性、地質構造、水文地質、工程地質、礦體特征相關圖件，補充礦區(qū)范圍與儲量估算范圍及對應的礦產資源設置區(qū)劃范圍位置關系圖。對涉及礦區(qū)范圍與油氣礦業(yè)權重疊的，補充反映重疊位置關系及確保開采活動互不影響的相關圖件。
6) 優(yōu)化合并后方案管理流程。以自然資源部為例，屬自然資源部管理權限的，建議明確方案主管司局和支撐單位，由支撐單位建立統(tǒng)一的專家?guī)欤y(tǒng)一組織合并后的方案評審，并根據專家組評審意見組織編制單位修改完善方案，再由專家復審，專家審查通過的報自然資源部主管司局。主管司局征求相關業(yè)務司局意見無異議后，將方案有關信息在自然資源部門戶網站對審查結果向社會公示，公示期滿無異議則視為方案審查通過。
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